【재결요지】 공동주택 건축 허가 및 착공신고 수리를 득한 이 사건에 대하여, 피청구인은 청구인이「건축법」 제79조제1항의 건축법 또는 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반했다는 객관적이고 구체적인 입증자료 없이 다만 이웃 주민들의 집단민원을 이유로 이 사건 처분하였는바, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 3. 18. 청구인에 대하여 한 공사중지명령은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 3. 18. 청구인에 대하여 한 공사중지명령은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 12. 5. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○군 ○○읍○○리 51-1번지외 1필지(이하 “사건 토지”라 한다)에 지상4층 연면적 637.48㎡, 19세대, 공동주택(다세대)(이하 “사건 공동주택”이라 한다) 건축 허가를 받고, 2013. 1. 15. 착공신고를 하였으며, 피청구인은 2013. 1. 17. 청구인에게 착공신고 수리 통보를 하였다.
피청구인은 2013. 2. 12. 하장안 마을회 주민들로부터 사건 공동주택의 건축을 반대하는 건의서를 접수하였으며, 2013. 3. 18. 청구인에게 마을 주민들과의 마찰로 인한 피해방지와 원만한 민원해결 등을 이유로 건축법 제79조에 의거 공사중지명령(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 부산 ○○군 ○○읍○○리 51-1외 1필지, 대지면적 453㎡상 연면적 637.48㎡ 규모의 공동주택(다세대)을 신축하기 위해, 2012. 12. 5. 건축허가를 받고, 2013. 1. 17. 착공신고 수리를 받았으나, 실제 착공도 하기 전에 마을주민들이 마을 한가운데에 4층의 도시형 생활주택이 건립되면 일조권 및 조망권 등의 피해로 주거생활에 지장을 초래하고 미풍양속을 저해한다는 민원이 제기되었다는 이유로 2013. 3. 18. 이 사건 처분을 받았다.
나. 청구인은 2012. 12. 5. 공사금 6억5천만원 중 900만원을 착수금조로 지급하였고, 공사업자를 독려하여 공사를 시작하려고 하였으나, 마을사람들 중 일부 소수가 공사를 해서는 안 된다고 한다는 이유로 아예 착공조차 하지 못하고 있는 실정으로, 이왕이면 주민들과의 마찰을 피하고 원만히 수습하여 건축공사를 하기 위해 피청구인에게 민원을 제기한 주민들을 찾아다니면서, 주거에 지장을 주거나 미풍양속을 저해하는 일은 결코 없을 거라고 설득을 해 왔다.
다. 그런데도 일부 극소수의 사람들은 아무런 근거 없이 층수조정(4층→2층)과 마을 외곽에 건립하라는 등 무조건 반대하고, 그 외 다른 대다수는 눈치를 보느라 하는 수 없이 동조하여 민원을 제기하고 있는 것이다. 그러나 이 건 공동주택의 건립은 낙후된 마을에 발전을 가져올 수는 있다고 하겠으나, 일부 주민들의 우려는 막연한 기우에 불과하다.
라. 피청구인은 이러한 부당한 민원에도 불구하고 건축법 제79조에 의거 착공하기도 전에 이 사건 처분을 하였으며, 이는 그 사실인정에 흠결이 있을 뿐 만 아니라 너무 가혹하여 재량권을 일탈한 위법한 처분이다.
마. 더욱이 피청구인은 사전에 철저한 심의를 거쳐 사건토지에 대해 건축허가를 하였음에도 해당 마을의 극소수에 의한 막연한 의견이 전체 마을의 민원인 것처럼 인식하여 이 사건 처분을 하였다.
바. 건축관련 법령에 저촉되지 아니하는 건축물을 건축하는 경우 그 대지 인근 주민들의 민원(일조, 조망, 미풍양속 등)이 있다는 이유로 공사중지를 할 수는 없으며, 건축주에게 공사착수 전에 이를 해결하거나, 이를 사유로 공사중지처분을 하는 것은 피청구인이 그 책임을 건축주에게 전가시키는 것으로, 근거법규의 법적성격과 공사중지명령처분의 성질에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 명백히 재량행위에 해당된다고 할 것이다.
사. 또한 청구인의 건축허가 내용이 어떠한 법률적 저촉사항이 없는 데도 인근 주민들이 법에 호소하지 않고 민원을 제기하여 청구인의 재산권 행사를 방해해서는 안 되며, 피청구인도 이를 조장하거나 방치하여서도 안 된다.
만일 사건 공동주택이 미풍양속에 저해된다면 건축법 제76조의2에서 규정한 건축분쟁조정위원회에서 심의조정하거나, 당사자간 협의해결을 중재해야 할 것으로, 허가권자가 민원의 선행적 협의해결을 담보로 공사중지명령을 하는 것은 허가권자의 우월적 지위를 이용하여 재량권을 일탈ㆍ남용하는 위법한 처분이다.
아. 이 사건 처분은 성질상 재량행위에 속하므로 처분함에 있어 신중히 검토하여야 하고 행정목적과 청구인의 불이익을 고려하여 도저히 방치할 수 없다고 인정될 때, 이미 적법하게 인정된 건축허가를 제한하는 결정을 하여야만 한다.
자. 청구인은 토지매입비용, 건축설계비, 공사금 일부를 지급하였음에도 아직 착공조차 하지 못하고 있는 실정이어서 그 피해가 불 보듯 뻔하다.
사건 공동주택이 건립되었다하더라도 마을에 발전을 가져올 수는 있어도, 마을 주민들이 우려하는바 같이 주거생활에 지장을 초래하거나 미풍양속을 저해할 염려는 전혀 없음에도, 당장 시행해야할 공사가 중지된다면 위와 같은 제반사정에 비추어 개인의 기본권을 필요이상으로 제한하는 가혹한 결과를 초래하는바, 이 사건처분은 재량권 범위를 벗어난 처분이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 토지의 입지여건은 하장안 마을 부락 중심부에 위치하고 있으며, 마을 내 기존 건물의 규모 등은 저층(1~2층)규모의 주택이 위치하고 있고, 대부분 농업 등 생업에 종사하는 장년층 등이 주로 거주하는 조용한 기존 취락으로 구성되어 있으며, 마을 부락내 도로의 경우 양방향 차량 진ㆍ출입이 되지 않는 폭3M의 도로로 형성이 되어 진ㆍ출입에 있어 원활한 통행은 어려워 기반시설(도로 등)이 취약한 실정으로, 대부분 1층 규모의 소규모 주택지인 마을 부락중심에 위치한 입지여건과 협소한 도로상황으로 공사용 차량 등의 잦은 진ㆍ출입으로 인한 피해 등 주거생활지장과, 향후 공동주택의 입주 시 세대수(19세대)에 못 미치는 부설주차장확보(9대)로 좁은 도로변이 주차장화 되어 원활한 차량소통의 어려움이 예상되고 경로효친의 마을 풍습을 이해하지 못하는 불특정 계층의 유입으로 인한 주민과의 잦은 마찰 우려 등 마을 정서에 반하는 건축물로 인하여 심리적인 피해를 심각히 우려하고 있다.
나. 이러한 사유로 마을 주민들은 “주거생활지장 및 미풍양식저해” 등을 호소하는 민원을 계속적으로 제기하여 민원해결을 위한 협의 중재한 바 있으며, 협의가 계속 결렬되어 왔고 급기야 공사 진행을 우려한 노약자 위주의 마을주민 다수가 피청구인을 항의 방문하기에 이르는 등 집단민원으로 비약되고 있는 실정이다.
다. 일부 주민들은 트랙터 등으로 도로변을 막아 공사용 차량 등이 진ㆍ출입을 하지 못하도록 물리적인 행동을 취한 바 있으며, 이러한 상황에서 청구인의 공사 강행 시 노약자가 다수인 마을 주민관의 신체적 접촉 등 불상사가 예상되는 감정적 대립이 비약되고 있는 상황에서 원활한 사업 시행은 민원이 해소되어야 하는 불가피한 당위성이 전개되고 있는 상황에서, 특단의 대책이 필요한 실정이었다.
라. 「건축법」제1조에 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 그 목적으로 한다고 규정하고 있다.
마. 피청구인이 기속행위인 건축허가를 하였음에도, 주민들의 민원으로 인해 공사중지를 처분하는 것이 다소 부담이 있으나, 이 사건 토지의 입지여건과 마을 부락 내 기반시설의 취약, 마을 주민들의 정서 등 반대급부와 적법한 절차를 거쳐, 공사를 시행하고자 하는 청구인과의 심각한 대립으로 예상되는 물리적 마찰로 인한 피해발생 등 우려되는 실정에서, 상호간의 대립과 반목이 아닌 민원해결을 위한 어느 정도의 이해공감대 형성과 물리적 충돌 방지를 위하여 이 사건 처분하였으며, 이는 재량권 일탈남용이 아닌 「건축법」제1조(목적)에 정의된 바 있듯이 넓은 의미에서 공공복리의 증진을 위하여 취한 반드시 필요한 처분이므로, 청구인의 주장은 이유 없음으로 이 건 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「건축법」제79조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 알림서, 착공신고서, 착공신고 알림서, 하장안 마을회 주민일동의 건의서, 공사중지명령서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2012. 12. 5. 피청구인으로부터 사건 공동주택 허가를 받고, 2013. 1. 15. 착공신고를 하였으며, 피청구인은 2013. 1. 17. 청구인에게 착공신고 수리 통보를 하였다.
(나) 피청구인은 2013. 2. 12. 하장안 마을회 주민들로부터 사건 공동주택의 건축을 반대하는 건의서를 접수하였으며, 2013. 3. 18. 청구인에게 마을 주민들과의 마찰로 인한 피해방지와 원만한 민원해결 등을 이유로 이 사건 처분하였다.
(2) 살피건대,「건축법」제79조제1항에 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 건축관련 법령에 저촉되지 아니하는 건축물을 건축하는 경우 그 대지 인근 주민들의 민원(일조, 조망, 미풍양속 등)이 있다는 이유로 공사중지를 할 수 없다고 주장하고, 피청구인은 하장안 마을 주민들의 민원으로 상호간 마찰 방지와 민원해결을 위하여 불가피하게 이 사건 처분을 하였다고 주장한다.
(나) 먼저 이 사건 토지와 사건 공동주택의 건축법 저촉여부를 살펴보면, 피청구인의 건축허가 알림서, 착공신고 알림서, 피청구인의 답변서 등을 볼 때 이 사건 토지나 공동주택이 건축법에 저촉되는 것은 없는 것으로 보이며, 더욱이 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 것도 없는 것으로 보인다.
(다) 또한 위 각종 증거자료에 의하면 이 사건 처분의 사유는 사건 공동주택 건축에 대한 하장안 마을 주민들의 반대 민원이 유일한 것으로 보이는 바, 피청구인도 답변서에서 이를 인정하고 있다. 공사중지명령은 개인에 대하여 일정한 의무를 명하는 것이어서 엄격한 법적 근거를 요하는 기속행위에 속한다 할 것으로, 건축법에 위반되지 않음에도 이웃 주민들의 집단민원을 이유로 중지명령을 할 수는 없다.
따라서 피청구인은 청구인이「건축법」 제79조제1항의 건축법 또는 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반했다는 객관적이고 구체적인 입증자료 없이 다만 이웃 주민들의 집단민원을 이유로 이 사건 처분하였는바, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
